加强预算绩效管理 提升财政资金使用效益——关于财政支出绩效管理的调研报告

党的十九大提出“加快建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”的战略部署。中央、省、市相继出台了全面实施预算绩效管理的意见, 积极推进以绩效为导向的财政预算制度,进一步优化财政资源配置，不断提升财政资金使用绩效。围绕全面实施预算绩效管理工作，市财政投资绩效评价中心对全市财政预算绩效管理工作进行了专题调研,通过座谈、搜集材料等方式，了解我市绩效管理工作开展情况。现将有关情况报告如下。

一、我市开展财政支出绩效管理的主要举措和工作成效

五年来我市各级财政机构坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）和《中共甘肃省委 甘肃省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（甘发〔2018〕32号）高度重视预算绩效管理工作，工作推进有序，组织保障有力，制度体系健全，宣传培训到位，基本建成了“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，全面实施预算绩效管理改革工作取得新突破。

1.强化制度建设。我市不断强化预算绩效管理制度建设，明确预算绩效管理的工作任务，依据相关法律、法规及管理办法，出台《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》《平凉市预算绩效管理办法》。市县两级制定事前评估、绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果运用等环节细则和评审专家管理、报告质量考评等具体制度办法62项，着重从预算绩效管理主要内容和环节，规范操作程序和质量控制要求，构建起工作有指导、实施有方案、内部有规程等相互支撑制度体系。

2.强化培训宣传。市县财政部门坚持举办预算绩效管理业务专题培训，全市累计举办36期，培训10000多人（次），为全面实施预算绩效管理夯实了基础。市财政局先后选派工作人员3批20多人次，赴兰州、陇南、张掖等兄弟市州财政局考察学习，举办全市预算绩效管理培训班4期，培训县（市、区）财政局、市级177个预算单位和全局干部职工1200多人(次)，增强了部门对财政资金使用要“讲绩效、重绩效、管绩效、用绩效”的绩效理念,强化了支出责任意识。充分利用平凉财政微信公众号、平凉财政信息网等各种新闻媒体和政府网络平台等，积极宣传预算绩效管理理念，营造了良好的社会和工作氛围。

3.强化重点评价。近年，我市各级财政部门加大财政重点绩效评价工作力度， 2022年全市财政重点评价金额达60.4亿元，是2019年的2.6倍。市本级选择2021年度34个项目（部门）委托第三方进行了重点绩效评价，项目涵盖了四本预算、政府债务、部门整体评价、政策性评价，评价总金额20.1亿元，其中：评价政府债券项目3个2.2亿元、城乡居民医疗保险基金14.4亿元。对绩效评价过程中发现的问题，及时反馈给被评价部门和单位，作为其改进预算管理、提高公共产品质量和公共服务水平的重要依据，评价报告及时送达业务科室，并在网站公开接受社会监督，充分发挥绩效评价在全过程预算绩效管理中的基础性地位,提升了预算绩效管理的质量和效率。

4.强化结果应用。市县财政部门加强预算绩效评价结果应用力度，进一步建立健全预算绩效评价成果应用约束机制，逐步建立“花钱必问效、无效必问责”的绩效问责机制。将绩效评价结果与预算编制相结合，通过绩效管理，帮助单位和部门找到资金使用过程中的不足并及时纠正，也为预算安排提供依据。2022年，华亭市对27个50万元以上本级预算安排的项目，组织开展了事前绩效评估，审减项目8个，调减预算资金项目8个，节约财政资金4440.31万元。静宁县聘请第三方机构对县本级12个项目开展了事前绩效评估，涉及资金15952万元，并将事前绩效评估结果应用到预算安排中。

5.强化信息公开。按照政府信息公开的有关规定，结合预算绩效管理工作，推进预算绩效信息公开，逐步提高预算绩效管理工作的透明度。在编制预算时，将全部项目纳入绩效目标管理，项目支出绩效目标和整体支出绩效目标均与部门预算同步审批、同步公开。财政部门将绩效评价结果尤其是社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况（除涉密的信息外）依法向社会公开，各级预算单位将单位自评和部门评价结果在相关网站进行公开，自觉接受社会监督,进一步增强了预算绩效理念。

6.强化指标体系建设。市县两级聚焦绩效评价指标体系构建这个关键，完善指标体系，建立了绩效评价共性和个性指标体系，共梳理建立指标库1.2万条。市财政局建立项目共性指标16类，部门整体指标63类，行业专用或个性指标体系21类；庄浪县建立绩效指标和标准体系涉及16个行业领域，84个行业类别，6400多条具体指标。

7.强化信息化建设。全市各级财政部门加快推进预算绩效信息化管理，市本级、崆峒、静宁、崇信开发建成预算绩效管理信息系统。市本级根据工作需要不断优化、完善、升级，实现了预算绩效事前评估、预算绩效目标申报审核、预算绩效运行监控、预算绩效评价和预算绩效考核等业务闭环信息化管理，绩效管理效率有效提升。

8.强化智库建设。为提升预算绩效管理水平，全市各级财政部门积极建立预算绩效管理专家库，制定了专家库管理办法，共征集各类预算绩效管理专家63名。

二、财政预算绩效管理工作存在的问题

调研发现，我市各级财政部门预算绩效管理工作存在以下几方面问题：

（一）组织保障不够到位

一是同级党委、政府重视度还不够高。个别县（市、区）财政部门未向同级党委、政府专题汇报预算绩效管理工作，同级党委、政府领导未就预算绩效管理工作召开专题会议研究或作出专门批示，各县（市、区）同级党委、政府均未就预算绩效管理工作开展调查研究及时了解情况，给予针对性指导，真正解决棘手问题，多数县（市、区）未成立党委、政府领导为组长的预算绩效管理工作领导小组。

二是财政部门工作推进还不够扎实全面。个别县（市、区）财政部门主要领导就推进预算绩效管理作出批示或专题会议研究预算绩效管理工作资料不够完善充实，预算绩效管理宣传、培训、调研工作有待加强。

三是财政牵头与各方协同参与绩效管理机制尚未建立。财政部门“单打独斗”艰难推进，多方联动、协同发力、共同推进绩效管理的工作格局尚未形成，由财政、审计、人大、第三方机构等共同参与的绩效管理协作模式还未建立，协同开展全面实施预算绩效管理工作不到位。

（二）制度建设不够全面

一是分配机制不够丰富。各县（市、区）均未建立竞争性分配机制，无丰富的预算安排手段。

二是指标及标准体系不够完善。个别县（市、区）共性绩效指标框架和分行业分领域核心绩效指标和标准体系简单、粗糙，还有待完善。

（三）业务落实不够扎实

一是部门重点绩效评价未开展。多数县（市、区）未组织预算部门选择反映部门核心职能的重大改革项目、所属单位整体支出开展部门重点绩效评价。

二是自评抽查工作未开展。多数县（市、区）未对预算部门单位报送的项目支出自评和部门单位整体支出自评结果进行抽查复核。

三是全过程管理覆盖面不够广泛。各县（市、区）绩效目标管理、绩效运行监控、绩效自评普及和覆盖率还不够高，部分预算部门单位未向财政部门报送部门单位整体支出和项目支出绩效目标表、绩效运行监控报告和监控表、部门单位整体支出和项目支出自评报告；多数县（市、区）财政重点评价覆盖面不广，对一般公共预算、一般债券项目、部门整体支出开展了财政重点绩效评价，但未对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算、政府投资基金、PPP项目、政府采购、政府购买服务项目开展财政重点绩效评价。

（四）结果应用不够充分

一是结果未充分应用于预算安排。各县（市、区）财政部门未将绩效目标审核结果、事前绩效评估结果、财政重点绩效评价结果用于预算安排，评价结果对完善管理制度、改进管理措施、提高管理水平、降低支出成本、增强支出责任以及下年度预算安排的激励约束作用还不够强，优化、促进预算管理的作用尚未充分体现。

二是结果应用的政策机制还不健全。各县（市、区）财政部门均未建立具体的绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，奖优罚劣和责任追究机制还不健全。

三是督促整改落实工作还不够到位。个别县（市、区）未向被评价单位及时反馈评价结果，并提出整改建议和时限要求，督促整改。

（五）监督问责不够有力

一是绩效信息公开不够充分。各县（市、区）均未将绩效目标随同预算草案一并报送同级人大，多数县（市、区）部门重点评价未公开，个别县（市、区）单位自评、财政重点评价结果未在门户网站上及时主动公开。

二是预算绩效管理督查考核落实不力。个别县（市、区）未将预算绩效管理工作纳入督查考核范围，也未对本级部门和预算单位、下级财政部门全面实施预算绩效管理情况进行考核，建立考核结果通报制度。多数县（市、区）未将预算绩效年度考核结果纳入对下级政府和本级预算单位绩效考核指标体系，也未将预算绩效管理执行情况纳入政府考核。

三、下一步工作重点及建议

（一）强化机构协同管理，发挥组织引领力

各级政府应进一步明确财政部门的资金分配管理责任,预算部门的支出管理责任,审计部门的监督管理责任,以责任落实推动绩效,转变预算管理观念,强化绩效意识。

一是推动党委、政府牵头部署。财政部门要就预算绩效管理工作情况及时向同级党委、政府进行专题汇报，成立党委、政府领导为组长的预算绩效管理工作领导小组，并以党委、政府层面召开会议专题研究或安排部署预算绩效管理工作。

二是建立协同管理模式。积极建立财政、审计、人大、第三方机构等共同参与的绩效管理协作模式，多方联动、协同发力、共同推进绩效管理工作取得新突破。

（二）健全基础制度体系，发挥制度驱动力

按照实施意见进一步完善相关管理制度，提高可操作性，不断推动全面实施预算绩效管理的落实。

一是完善指标体系。健全具有较好通用性、定量和定性相结合的共性绩效指标框架，研究制定绩效目标指标模板，为部门和单位提供指导参考，指导各行业主管部门建立健全分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，实现科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。

二是建立竞争性分配机制。以绩效管理结果为参考依据，引入竞争性分配机制，按预期绩效高低决定收支优先顺序和多少，投融资项目逐步探索落实按效付费机制，丰富预算安排手段。

（三）做细全过程绩效管理，发挥过程扩张力

建立起“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制,将预算刚性执行和绩效贯穿于资金使用的全过程,切实提高财政资源配置效益和使用效益。

一是抓好事前绩效评估。推进绩效管理关口前移，对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估，评估结果作为预算安排的重要参考依据。

二是强化绩效目标管理。绩效目标要覆盖所有项目、所有单位，要与预算编制同步申报、同步审核、同步批复、同步公开。各部门要强化绩效意识，明确主体责任，加强绩效目标设定的规范性、完整性，主管部门和财政部门要加大对绩效目标的审核，将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，不符合相关要求的，不得进入下一步预算编审流程。

三是严格执行绩效运行监控。财政部门要实现运行监控全覆盖，适时下发绩效监控通知，要求各预算单位及时上报监控表和监控报告。根据各单位反馈的绩效目标运行监控材料，分析项目实施情况，对实施过程中偏离绩效目标的项目及时督促整改。各部门、单位要对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，发现问题及时纠正，确保绩效目标按期保质实现。

四是扎实开展绩效评价。首先，全面开展单位自评。组织预算部门（单位）对本单位预算项目支出及整体绩效进行自评，如实反映绩效目标实现结果，对绩效目标未达成或目标制定明显不合理的，作出说明并提出改进措施，按时报送评价结果，加强自评情况抽查复核，并反馈复核结果，督促问题整改落实。其次，严格开展部门重点绩效评价。组织预算部门按一定比例优先选择反映部门核心职能的重大改革项目开展部门重点绩效评价。第三，有效开展财政重点绩效评价。将政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入财政重点绩效评价，有序推进政府投资基金、政府和社会资本合作、政府采购、政府购买服务、政府债务项目财政重点绩效评价。同时，选取部分预算部门单位开展整体绩效评价。

五是充分应用评价结果。加强绩效评价结果应用，建立健全绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，使之成为完善预算编制、强化项目管理的依据，并在预算安排资金分配时赋予绩效评价结果一定比例权重。

（四）落实监督问责机制，发挥绩效约束力

深入推进预算绩效信息公开，逐步公开绩效评价结果，使预算绩效管理信息和成果成为政府效能建设和绩效问责的重要依据。

一是落实评价结果报告要求。将单位自评、部门重点评价、财政重点评价结果在门户网站公开，将绩效目标、单位自评、部门评价、财政重点评价结果向同级人大、政府报告。

二是开展预算绩效管理工作督查考核。将预算绩效年度考核结果纳入对下级政府和本级预算单位绩效考核指标体系，全局出发，对本级部门和预算单位、下级财政部门全面实施预算绩效管理情况进行考核，对督查考核情况进行通报。